Проблемы и перспективы внедрения СЭД в государственном секторе

Системы электронного документооборота (СЭД) — по сути один из наиболее “государственных” сегментов ИТ-рынка, причем это не российская специфика: так обстоят дела во всем мире. С одной стороны, госучреждения и ведомства были и остаются главными потребителями этой продукции. С другой — именно тут регулирующее влияние государства имеет самое решающее значение в плане продвижения ИТ в массы.

За последний год заметно повысилось внимание высшего руководства страны к вопросам более широкого внедрения в общественную жизнь информационных технологий, в том числе электронного документооборота. Возможно, это даст существенный импульс развитию направления СЭД, что особенно важно в условиях жесткой экономической ситуации. В то же время нужно отметить, что упреки по поводу не очень быстрого продвижения средств автоматизации в государственные структуры адресуются не только чиновникам, но и разработчикам СЭД. Об этом, в частности, в своем выступлении на прошедшей в мае конференции DOCFLOW '2009 сказал министр связи и массовых коммуникаций РФ Игорь Щеголев. И надо признать, что такая оценка зрелости российского рынка СЭД во многом является справедливой, и это подтверждали тогда многие участники мероприятия в публичных выступлениях и в кулуарах.

Чтобы оценить реальное положение дел в сфере автоматизации госструктур и перспективы продвижения в этом направлении, мы обратились с вопросами к представителям ряда ведущих игроков российского рынка СЭД.

Госсектор как потребитель средств управления документами

Какую роль играет государственный сектор на рынке средств управления документами? Этот вопрос тем более интересен, что речь тут идет не только о собственно объемах продаж. Ведь столь важный заказчик выступает и в качестве своеобразного законодателя мод. Не говоря уже о том, что в период экономических неурядиц именно бюджетные организации оказались одним из наиболее устойчивых клиентов.

Такую точку зрения подтверждает Филипп Калашников: “Нам кажется, что на госпредприятия кризис повлиял меньше и они, по крайней мере пока, кризис особенно и не почувствовали. Ситуация с бюджетами госпредприятий пока кардинально не поменялась, в отличие от многих негосударственных предприятий”.

А Тимур Меджитов считает, что имеется заметное сокращение бюджетов на автоматизацию, что видно по числу и глубине реализуемых проектов. По его мнению, такая ситуация скорее всего сохранится и в начале следующего года. Но в условиях, когда автоматизация обязательна, а бюджеты лимитированы, госструктуры стремятся найти наиболее эффективные инструменты, требующие минимальных начальных инвестиций, — например, ИТ-решения, предлагаемые в аренду, или программные продукты, сосредоточенные на локальных задачах. При этом он отмечает, что несмотря на кризис тематика проектов расширяется, органы власти начинают ставить перед ИТ-компаниями все более сложные и интересные задачи: “Раньше проекты внедрения СЭД ограничивались решением узких задач по делопроизводству и работе с обращениями граждан, сейчас сфера интересов властных структур значительно расширилась — это создание и автоматизация интернет-приемных, осуществление в электронном виде законотворческой деятельности, автоматизация заседаний чиновников и др.”.

А вот Елена Стрелкова уверена, что главная проблема заключается как раз в том, что госсектор, к сожалению, не является ключевым потребителем средств управления документами, напротив, его доля весьма невелика. При этом она ссылается на известное высказывание президента РФ Дмитрия Медведева, утверждающего, что документооборот у нас в госсекторе как был, так и остался бумажным, а компьютеры используются как печатные машинки. По большому счету настоящих серьезных решений в области электронного документооборота совсем немного. Это нашло еще одно подтверждение на состоявшемся 28 августа первом заседании рабочей группы по вопросам региональной информатизации под председательством мэра Москвы Юрия Лужкова, где рассматривались решения, которые могли бы претендовать на статус типовых для регионов. Из всех представленных проектов только один (в администрации Пермского края) относился к электронному документообороту. Но коль скоро первое лицо государства сейчас уделяет вопросам ИТ самое пристальное внимание, это вселяет надежду, что даже в условиях кризиса ситуация будет меняться к лучшему.

С такой точкой зрения согласен и Дмитрий Романов: “Ключевая тенденция, оказывающая в 2009 году сильное влияние на рынок СЭД в госструктурах, — это то повышенное внимание, которое высшее руководство страны стало уделять роли ИТ в обеспечении эффективности государственного управления и качества взаимодействия между гражданами и государством. Многие буксовавшие ранее проекты сдвинулись, активизировался спрос на СЭД на региональном уровне”. В предметном же плане для госсектора характерна общая тенденция рынка — переход от автоматизации канцелярии к комплексным ECM-решениям, включающим также электронные административные регламенты, электронные архивы, технологии взаимодействия с гражданами, информационно-аналитические системы и т. п. Кризис, конечно, оказал негативное влияние и на госсектор: по оценкам г-на Романова, произошло заметное (на 15—20%) сокращение ИТ-бюджетов.

По мнению Сергея Заболотнего, на внедрение уже начатых проектов СЭД кризис оказал минимальное воздействие, и поэтому сокращения финансирования практически нет. Но основная проблема использования средств документооборота в госструктурах заключается не столько в количестве, сколько в качестве реализуемых проектов. До сих пор государство уделяло большое внимание автоматизации делопроизводства, о чем свидетельствует ФЦП “Электронная Россия” и некоторые другие отраслевые программы. Но, к сожалению, степень внимания и уровень развития автоматизированного производства все еще остаются недостаточно высокими. Кризис в существенной степени обострил эту проблему и заставил государственных чиновников, с одной стороны, более активно заниматься внедрением средств автоматизации в этой области, а с другой — повышать уровень компьютерной грамотности рядовых сотрудников. Наверное, поэтому в период кризиса мы видим повышенный интерес к средствам управления документами, так как это позволяет ИТ-службам соответствующих министерств и ведомств показать реальный экономический эффект для организации, что стало чрезвычайно важным в текущих экономических условиях. В то же время наблюдается замедление внедрения СЭД в муниципалитетах и региональных госструктурах. Это связано с тем, что во многих регионах существует дефицит местного бюджета и местные власти экономят, в частности, и на автоматизации документооборота.

Примерно такой же точки зрения придерживается Владимир Баласанян: “Государственные учреждения продолжают активно внедрять технологии автоматизации работы с документами, и этому не смогли существенно помешать ни кризис, ни действия правительства по усилению государственного регулирования в сфере использования ИТ в госсекторе. Однако качественно ситуация не меняется. Так называемые системы электронного документооборота продолжают обслуживать бумажное делопроизводство”.

Готовы ли разработчики к требованиям госсектора

В выступлении на DOCFLOW '2009 Игорь Щеголев не очень лестно отозвался о качестве представленных на рынке ИТ-продуктов для документооборота и о готовности разработчиков предложить решения нужного уровня. Надо сказать, что наши эксперты с такой оценкой в целом не согласны, хотя столь же единодушно признают, что качество решений, представленных на рынке, довольно сильно различается. Во всяком случае, не сговариваясь, каждый из них заявил, что министр подразумевал продукцию не его компании.

“Не знаю, что имел в виду министр, — сказал Дмитрий Романов. — На основе нашего решения “БОСС-Референт” построены крупнейшие системы электронного документооборота в нашей стране. Например, в Федеральной налоговой службе в 2009 году более ста тысяч человек из 1100 налоговых инспекций работают в единой СЭД. Системы такого масштаба невозможно реализовать и много лет эксплуатировать на продуктах низкого качества. Однако нет предела совершенству: конкуренция на рынке СЭД достаточно высока, потребности у заказчиков растут, требования становятся жестче. Поэтому большинство СЭД динамично развиваются, производители расширяют функциональные возможности своих систем, стараются сделать более простым и дружественным пользовательский интерфейс, реализуют возможности прозрачного обмена документами между системами и т. п.”

А вот Владимир Баласанян в какой-то мере согласился с мнением министра: “Он, безусловно, прав, но это скорее не вина разработчиков, а проблема развития рынка. У нас еще не сложились внятные критерии качества, а документооборот остается бумажным, поэтому многие “продвинутые” решения в области электронного документооборота остаются невостребованными. В этих условиях здоровая конкуренция сопоставимых продуктов подменяется конкуренцией PR-служб и борьбой за благосклонность заказчика”.

“Качество представленных на отечественном рынке продуктов напрямую зависит от качества и уровня самого рынка, — подтвердил ту же мысль Тимур Меджитов. — Чем выше уровень потребностей заказчика, чем выше уровень проработанности законодательных норм и стандартов, тем выше качество программных продуктов на рынке документооборота”. При этом эксперт подчеркнул, что понятие “качественная” СЭД требует четкого определения, выделения показателей “качественности”. В его компании такое понятие довольно четко сформулировано, оно включает наличие нескольких обязательных элементов, среди которых, например, есть такой постулат: “высшее руководство работает с документами из системы”.

Еще наши эксперты посетовали на то, что уровень компьютерной грамотности представителей госструктур остаётся недостаточно высоким. “ИТ-компаниям, занимающимся внедрением СЭД, бывает трудно согласовать требования к разрабатываемым информационным системам, — считает Сергей Заболотний. — Это приводит к тому, что задачи меняются в процессе разработки и нередко противоречат друг другу, особенно если в их постановке участвует несколько различных подразделений заказчика. Давнишней проблемой является отсутствие общих стандартов и нормативных актов, регламентирующих разработку СЭД”.

Елена Стрелкова решила посмотреть на высказывание министра с позиций глобального поставщика: “Тенденция на мировом рынке средств управления неструктурированной информацией вообще и на рынке систем электронного документооборота для госсектора в частности состоит в том, что созданием платформ для управления документами и разработкой приложений на их основе занимаются разные компании. Первые сконцентрированы на технологиях, обеспечивающих масштабируемость приложений, общие сервисы, работающие без дополнительной настройки, и инновационное развитие платформ. Важной задачей для них является также поддержка множества независимых разработчиков приложений для разных задач, в которых необходимо управлять документами и процессами обработки в электронном виде. Соответственно вторые сконцентрированы на развитии функциональности и эргономики конкретных приложений. На нашем рынке это, к сожалению, не так — разработчики систем электронного документооборота создают их с нуля, в то же время отсутствует класс разработчиков тиражируемых приложений на мощных промышленных платформах”.

Специфика автоматизации документооборота в госсекторе

Владимир Баласанян считает, что главная специфика госсектора заключается в неготовности к внедрению новых средств автоматизации на концептуальном уровне: “Государственные учреждения не только менее других готовы перестать использовать бумажные документы, они не могут отказываться и от неоправданно громоздких регламентов их прохождения. Реализация же таких специфических для каждой организации регламентов зачастую “съедает” значительную часть проектного бюджета”.

Одна из особенностей проявляется в процедуре выбора поставщиков ИТ-решений — таково мнение Тимура Меджитова. Он отмечает, что конкурсные процедуры предполагают учет различных факторов в предложениях вендоров и системных интеграторов. Однако зачастую важнейшим критерием выбора поставщика для государственных учреждений является низкая стоимость ИТ-решения. Но такой подход не может гарантировать качество продукта. Для достижения оптимального соотношения между стоимостью и качеством государственные учреждения должны особое внимание уделять составлению технических заданий для конкурсных процедур, а также методикам оценки соответствия предлагаемых решений заявленным требованиям. Именно продуманное и проработанное техническое задание с четко определенными целями и задачами проекта автоматизации позволит выбрать ИТ-поставщика, предлагающего самые качественные услуги, продукты и решения. А продуманные методики оценки позволят сделать это без ущерба для результатов проекта с соблюдением бюджетов учреждений.

“Нужно иметь в виду, что кроме традиционного делопроизводства в госсекторе есть специфические задачи документооборота, например кейс-менеджмент, методология, широко применяемая в юстиции, здравоохранении, социальной работе, государственных услугах, — напомнила Елена Стрелкова. — Это специальные решения, сфокусированные на ситуации или вопросе, требующем вынесения решения (кейсе). На этом принципе строятся такие системы, как электронное судопроизводство, единое окно для государственных услуг, виртуальная карта пациента. Во многих странах инициативы кейс-менеджмента включены в список приоритетных задач в области электронного правительства”.

Общая особенность автоматизации госпредприятий — необходимость использования решений, более жестко отвечающих государственным стандартам делопроизводства. Кроме того, сам процесс внедрения СЭД и сопроводительная документация по проекту должны соответствовать государственным стандартам на внедрение информационных систем. На этот момент указал Филипп Калашников, подчеркнув, что требования государственных стандартов, являющиеся рекомендательными при внедрении в частных компаниях, становятся обязательными для государственных организаций. Тут есть и свои плюсы, и минусы, так как несомненные преимущества стандартизированного подхода иногда нивелируются недостатками (и недостаточностью) самих стандартов, которые устаревают и не развиваются в соответствии с развитием информационных технологий.

По сравнению с частными компаниями работать с госструктурами, с одной стороны, тяжелее, а с другой — проще. Таково мнение Дмитрия Романова, который среди сложностей отметил более низкую мотивацию сотрудников, не столь высокий уровень базовой компьютерной подготовки пользователей, особенности бюджетного финансирования проектов внедрения (надо успеть за год). В госсекторе с большим трудом воспринимаются принципы проектного управления (чиновники ориентированы на управление процессное), здесь заметна большая приверженность к очень слабо подходящей для внедрения ECM-систем “водопадной” модели жизненного цикла ПО (19-й и 34-й ГОСТы). Но есть и плюсы: процессы управления документационным обеспечением в госструктурах хорошо стандартизированы и описаны, более значительны возможности для позитивного применения административного ресурса во время внедрения. В конце концов, документооборот — это основной бизнес-процесс в госструктурах, и его важность очевидна для первых лиц организации.

Сергей Заболотний обратил внимание на вопросы финансирования проектов: “Госсектор традиционно является “инвестиционной” зоной для ИТ-компаний. Как правило, решение требуется внедрить “вчера”, а финансирование осуществляется только “послезавтра”, что в условиях изменчивости рынка и колебаний курса национальной валюты приводит к серьезным вызовам для компании, внедряющей решение по управлению документооборотом”.

И наконец, еще одна важная проблема: электронный документооборот вносит ясность и открытость в работу госучреждений, значительно упрощая контроль за деятельностью госчиновников. Поэтому внедрение СЭД не всегда приветствуется должностными лицами соответствующих ведомств.

Что может сделать государство

Какие шаги со стороны государства были бы полезны сейчас для более активного продвижения ПО управления документами в госсектор? Могут ли помочь в этом сертификация и стандартизация ПО? Ведь нужно учитывать, что государство выступает в двух качествах — и как потребитель продукта, и как регулятор рынка.

По общему мнению экспертов, одно из главных препятствий на пути расширения использования электронного документооборота — отсутствие четких стандартов электронного обмена документами. Формирование таких спецификаций (точнее, необходимость узаконить их на уровне нормативных актов) является прямой обязанностью государства. Это позволит стимулировать развитие межведомственного документооборота, который должен проходить не только на уровне органов власти (между различными государственными учреждениями), но при взаимодействии госорганов с коммерческими структурами и населением страны.

В целом довольно общую позицию сформулировал Тимур Меджитов: “Пользу должны принести единые форматы обмена, создаваемые ведущими российскими разработчиками ПО, представителей которых необходимо объединять в рабочие группы. А государство в вопросах разработки выступало бы именно инициатором и контролёром, поскольку опыт реальной разработки и понимания проблематики отечественного рынка информатизации сравнительно больше у практикующих разработчиков”.

Что касается сертификации и стандартизации ПО документооборота в госструктурах, то большинство наших экспертов считает, что это может только навредить, так как коррупционный аспект такого подхода вполне очевиден.

Дмитрий Романов отметил, что государству нужно заняться приведением в порядок нормативной базы электронного документооборота в целом: “Сейчас законодательство в данной предметной области имеет разрозненный и фрагментарный характер. Многие готовившиеся законы, например закон об электронном документе, зависли во властных структурах на долгие годы. Нет ни одного государственного ведомства (агентства, службы), которое отвечало бы за документационное обеспечение процессов государственного управления. Именно такое ведомство должно стандартизировать требования к системам, утверждать и проводить процедуру сертификации ПО СЭД, обеспечивать организационную и нормативную поддержку межведомственного документооборота”.

Правда, с этой точкой зрения не согласен Сергей Заболотний: “Процесс сертификации и стандартизации ПО, на наш взгляд, является закономерным и помогает в четком выборе приоритетов. Скажем, проверка ПО на соответствие в ФАПСИ и других уполномоченных структурах позволяет шире использовать СЭД на предприятиях, где информация имеет специальный или закрытый характер”. Он считает, что это не должно создать проблем для разработчиков ПО, приводя в пример, в частности, IBM, где к подобным задачам относятся с пониманием и активно инвестируют процесс сертификации, что помогает разработчикам готовых решений соответствовать требованиям государства.

Давно известно, что успешное внедрение ИТ во многом зависит от заинтересованного участия в проекте руководства предприятия. Это относится и к государству в целом. Елена Стрелкова подчеркнула, насколько важно, что вопросам внедрения ИТ стали больше внимания уделять на верхних этажах власти. Так, недавно президент России предложил ввести экономические санкции против бюджетных учреждений, которые не занимаются внедрением в свою практику электронного документооборота. Сейчас проводится немало конференций и мероприятий, посвящённых информатизации в госсекторе, и неизменно они вызывают большой интерес. Развитию способствовало бы также практическое изучение положительного опыта в этой области на региональном и федеральном уровне, а также опыта значимых западных проектов — в форме практических семинаров, например.

Еще решительнее высказался Владимир Баласанян: “Главное, что сегодня могло бы сделать государство, — это проявить политическую волю и отказаться от бумажного документооборота, например, в межведомственном взаимодействии. И такие шаги уже делаются, есть примеры удачных масштабных проектов”. Он также поддержал идею стандартизации ПО: “Типовые государственные учреждения выполняют типовые функции, а это значит, что если они будут использовать типовое программное обеспечение, в том числе для управления документами, то выигрыш будет огромным. О сертификации пока говорить рано, но начать разрабатывать типовые требования и оформлять их в виде стандартов уже давно пора”.

Совместная реализация проектов

Мы видим, что в реализации проектов в госструктурах все чаще принимают участие государственные компании, порой даже создаваемые учреждениями-заказчиками. Как строятся отношения ИТ-компаний с такими соисполнителями? По мнению экспертов, участие в проекте других привлеченных структур — явление весьма распространенное. И действовать тут нужно по нормам, зафиксированным в законодательстве,

Дмитрий Романов отмечает, что обычно в совместных работах принимают участие государственные унитарные предприятия, выполняющее работы по созданию, внедрению и поддержке комплексных информационных систем в интересах конкретного ведомства. В проектах внедрения СЭД такие организации могут выполнять функции генподрядчика, брать на себя отдельные виды работ, требующие глубокого знания специфики предметной области заказчика.

“У нас есть примеры успешных совместных проектов нескольких поставщиков в органах власти, — говорит Тимур Меджитов. — Такие проекты направлены на решение задач в смежных областях. Иллюстрацией могут служить работы по внедрению системы менеджмента качества с сертификацией по стандартам серии ISO 9000 и внедрению СЭД, разработка стратегии развития региона или муниципалитета совместно с созданием единой базы знаний и средств оценки показателей процессов и подразделений органа власти”.

Своим опытом поделился и Филипп Калашников: “В тех проектах, которые у нас были — мы работаем с госсектором не очень много, — внедрением обычно занимается госорганизация, например вычислительный центр при муниципальном органе и т. п. Наша роль как вендора чаще всего сводится к консультациям, которые мы оказываем таким внедренческим структурам. Вообще-то данный рынок для нас не является приоритетным, так как требует слишком больших усилий на предпроектной стадии общения с заказчиком”.

Владимир Баласанян считает, что какой-то единой схемы взаимодействия нет. В одних учреждениях есть серьёзные ИТ-службы (или подведомственные учреждения), которые берут на себя большую часть проектных работ. С другими складываются отношения, близкие к аутсорсинугу.

С ним согласен Сергей Заболотний: “Для подобного рода взаимоотношений не существует строго определенных схем — как правило, каждый госзаказчик сам выстраивает политику по реализации проекта исходя из фактической ситуации”. Но при этом он выделил несколько проблемных моментов. Например, в случае разрозненной деятельности субъектов документооборота возникают трудности в согласовании требований и стандартов подразделений заказчика, особенно если СЭД объединяет интересы нескольких ведомств. Территориальная распределённость крупных госструктур приводит к сложностям и противоречиям между федеральным и региональными уровнями. Сказывается также разномастность существующего ПО, что порой делает практически невозможным обобщение и обработку поступающей информации. Но в целом участие госкомпаний в проектах по внедрению всегда интересно, так как они могут серьезно помочь внедряющей организации своим знанием бизнес-процессов, регламентов и функциональных требований соответствующей госструктуры.

Что нас ждет впереди

Тимур Меджитов: “Сегодня наблюдается смещение акцента в связке “государство — гражданин” в сторону последнего, т. е. переход к концепции “Государство для граждан”. Однако сохраняется ряд организационных проблем, решить которые может лишь государственная инициатива”. Так, сокращение сроков рассмотрения обращений граждан (законодательно или на уровне внутренних регламентов) может в разы повысить оперативность работы госучреждений. По идее как раз внедрение СЭД ведет к сокращению сроков регистрации и рассмотрения обращений, а на практике получается, что даже в учреждениях с внедренной системой документооборота на рассмотрение обращения по-прежнему отводится целый месяц. В результате в общественном сознании часто формируется не очень позитивное впечатление от ИТ. Хотя, конечно, есть и положительные примеры.

Елена Стрелкова считает, что мощным фактором перехода на электронный документооборот в госсекторе является федеральный закон “Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления”, который вступает в силу с 1 января 2010 года. В соответствии с этим законом любой человек сможет обратиться в любой орган исполнительной власти любого уровня с требованием предоставить ему копию любого документа по интересующему его вопросу. Выполнение такой задачи сложно представить без использования электронного документооборота и архива.

Однако компании, работающие в сфере автоматизации документооборота, не должны зацикливаться только на этих задачах. “К данной тематике примыкают и другие интересные задачи, связанные с аналитической обработкой электронных документов, — считает Дмитрий Романов. — Например, недавно в МВД РФ мы внедрили решение, которое позволяет юристам находить правовые пробелы и коллизии в массивах нормативных правовых документов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел. Так что можно сделать осторожно-оптимистичное предположение, что общая тенденция перехода от “автоматизации бюрократии” к интеллектуальным системам и управлению знаниями будет наблюдаться и в госсекторе”.

Итог обмену мнениями подвел Владимир Баласанян: “Неотвратимо приближающийся полноценный электронный документооборот в России потребует продуктов качественно нового уровня, нового поколения”.